REU, Alm.del - 2009-10 - Endeligt svar på spørgsmål 295: Spm. om redegørelse for, om ministeren er enig i, at forvaltningsloven er gældende for politiets virksomhed, når det drejer sig om indgreb overfor personer, hvor dette ikke er et led i strafferetsplejen, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 295 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del):”Ministeren bedes redegøre for, om ministeren er enig i, atforvaltningsloven er gældende for politiets virksomhed, nårdet drejer sig om indgreb overfor personer, hvor dette ikke eret led i strafferetsplejen?”Svar:1.1.Justitsministeriet har – bl.a. i lyset af de samtidigt stillede spørgsmålnr. 296 og 297 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del) – forestået det fo-religgende spørgsmål således, at der sigtes til, om forvaltningslovens reg-ler finder anvendelse i forhold til de administrative frihedsberøvelser,som politiet af ordens- eller sikkerhedsmæssige hensyn kan foretage imedfør af politilovens §§ 5, 8 og 9.Det følger af politilovens § 5, stk. 3, at politiet med henblik på at afværgefare for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for enkeltpersonersog den offentlige sikkerhed kan frihedsberøve den eller de personer, dergiver anledning til faren, når mindre indgribende midler – f.eks. påbud,legemsbesigtigelse og fratagelse af genstande – ikke findes tilstrækkeligetil at afværge faren.Efter politilovens § 8, stk. 4, kan politiet frihedsberøve forsamlingsdelta-gere, der giver anledning til fare for betydelig forstyrrelse af den offentli-ge orden eller fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed. Og-så i dette tilfælde skal frihedsberøvelsen ske med henblik på at afværgefare for de nævnte beskyttelsesinteresser, ligesom det er en betingelse, atmindre indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.Politiet kan efter politilovens § 9, stk. 3, med henblik på at afværge op-løb, der indebærer fare for forstyrrelse af den offentlige fred og ordeneller fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, frihedsberø-ve den eller de personer, der giver anledning til faren, når mindre indgri-bende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.Det følger af de nævnte bestemmelser, at frihedsberøvelsen skal være såkortvarig og skånsom som muligt og så vidt muligt ikke må udstrækkesud over 6 timer, når frihedsberøvelsen er foretaget efter lovens § 5, stk. 3,eller ud over 12 timer, når den er foretaget efter lovens § 8, stk. 4, og § 9,stk. 3.2

Af forarbejderne til de nævnte bestemmelser i politilovens §§ 5, 8 og 9,følger, at frihedsberøvelse alene kan ske med henblik på at ”afværge fa-re” for de i bestemmelserne nævnte politiretlige beskyttelsesinteresser(orden, fred eller sikkerhed), jf. navnlig Folketingstidende 2003-04, til-læg A, side 5886.Endvidere er det i forarbejderne anført, at indgreb efter politiloven forud-sætter, at der er konstateret en konkret og nærliggende fare for forstyrrel-se – og i de tilfælde, der er omfattet af § 8 betydelig forstyrrelse – af depågældende beskyttelsesinteresser. Det fremgår i øvrigt, at det vil afhæn-ge af en konkret vurdering af situationen, om der foreligger den til etindgreb (f.eks. frihedsberøvelse) fornødne fare, og det er i den forbindel-se ikke en betingelse, at der er realiseret en krænkelse af den offentligeorden mv., men der skal være en vis sandsynlighed for, at det vil ske, jf.Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5917, og side 5923.Herudover følger det af forarbejderne til bestemmelserne i §§ 5, 8 og 9,at politiet i forbindelse med en frihedsberøvelse skal iagttage bl.a. detalmindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Dette indebærer,at frihedsberøvelse alene kan ske, hvis mindre indgribende midler ikke ereller skønnes at være tilstrækkelige til at afværge den konkrete fare, og atfrihedsberøvelsen ikke må være ude af proportioner med den fare, somfrihedsberøvelsen skal afværge, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A,side 5884.Endelig er det anført i forarbejderne, at det forhold, at en frihedsberøvel-se skal være så kortvarig som muligt, indebærer, at den frihedsberøvedeperson skal løslades, når de omstændigheder, der gav anledning til fri-hedsberøvelsen, ikke længere er til stede, dvs. at behovet for en (fortsat)frihedsberøvelse dermed som udgangspunkt vil ophøre samtidig med, atden konkrete fare er afværget. I den forbindelse skal formålet med fri-hedsberøvelsen tillægges betydning. Er formålet med indgrebet at bringeen person ud af en faresituation, vil der normalt ikke være grundlag for atindbringe den pågældende til en politistation. Omvendt kan der eventueltske indbringelse af en person, der gentagne gange forsøger at forcere af-spærringen til et farligt område eller lignende, jf. Folketingstidende2003-04, tillæg A, side 5886, side 5919 og side 5923.Om den nærmere karakter af de frihedsberøvelser, der kan tænkes foreta-get efter politiloven, er det i forarbejderne anført, at frihedsberøvelse kandække over en lang række af indgreb lige fra meget kortvarige frihedsbe-3

røvelser på stedet til indbringelse på en politistation og anbringelse i ven-terum. Frihedsberøvelse kan således ifølge forarbejderne dække over si-tuationer, som den frihedsberøvede vel knap nok selv vil opfatte som enfrihedsberøvelse, f.eks. hvis politiet af hensyn til en persons sikkerhedkortvarigt tilbageholder denne for at holde ham væk fra et farligt sted,f.eks. i forbindelse med tumulter under afholdelse af sportsarrangemen-ter, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5886.Som nævnt ovenfor må frihedsberøvelse efter politiloven alene ske medhenblik på at ”afværge fare” for de i bestemmelserne nævnte politiretligebeskyttelsesinteresser (orden, fred eller sikkerhed), og frihedsberøvelsekan derfor ikke foretages med henblik på strafforfølgning. I den forbin-delse er der anført følgende i forarbejderne, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5918:”Hvis et forhold må antages at ville medføre strafferetlig forfølgning modden, der udsættes for indgrebet, skal politiet som udgangspunkt gå fremefter retsplejelovens regler. I den konkrete situation, hvor der er behovfor en øjeblikkelig indskriden på grund af en konkret og nærliggende farefor sikkerheden eller den offentlige orden, vil politiet imidlertid ikke væ-re forpligtet til forinden nærmere at vurdere, om hjemmelsgrundlaget foret indgreb formelt vil være retsplejelovens regler eller bestemmelser idenne lov. Der vil derfor kunne forekomme situationer, hvor f.eks. en fri-hedsberøvelse umiddelbart iværksættes uden for strafferetsplejen, mensenere overgår til at være en anholdelse efter retsplejelovens regler, fordider skønnes at være grundlag for strafforfølgning.”

1.2.Politiet var også før politilovens vedtagelse tillagt opgaver med hen-syn til beskyttelsen af tungtvejende og samfundsmæssige grundlæggendeinteresser, herunder beskyttelsen af den offentlige fred og orden samt en-keltpersoners og den offentlige sikkerhed, beskyttelsen af forsamlinger”under åben himmel” og beskyttelse mod opløb, der indebærer fare forforstyrrelse heraf. Der kan herved henvises til de dagældende bestemmel-ser i retsplejelovens § 108, § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politilo-ven fra 1871.Den nævnte bestemmelse i retsplejelovens § 108 (politiets generalfuld-magt) havde følgende ordlyd:”§108.Politiets opgave er at opretholde sikkerhed, fred og orden, at påseoverholdelsen af love og vedtægter samt at foretage det fornødne til for-hindring af forbrydelser og til efterforskning og forfølgning af sådanne.Stk. 2.Med justitsministerens samtykke kan der pålægges politiet andreopgaver.”

I forhold til bestemmelsen i retsplejelovens § 108 kan der peges på, at detfremgår af forarbejderne til politiloven, at det før denne lovs vedtagelsevar almindeligt antaget, at politiet med hjemmel i retsplejelovens § 108kunne foretage en række indgreb over for borgerne – herunder frihedsbe-røvelse – med henblik på at opretholde sikkerhed, fred og orden, jf. Fol-ketingstidende 2003-04, tillæg A, side 5882 og 5884.Om de nævnte beføjelser for politiet til at foretage indgreb, som i dag erreguleret i politiloven, skal det bemærkes, at de vedrører en forvalt-ningsmæssig virksomhed, som er knyttet til et område, hvor der træffesen række beslutninger i forhold til borgerne, som ikke er afgørelser i for-valtningslovens forstand, men derimod er et led i faktisk forvaltnings-virksomhed.Som eksempler herpå kan nævnes, at politiet dirigerer trafikken uden omet i øvrigt offentligt tilgængeligt sted, hvor der er sket et færdselsuheld,og således begrænser trafikanternes bevægelsesfrihed, at politiet bringeren bil til standsning, fordi det vurderes, at der fra bilen eller personerne iden udgår en konkret eller overhængende fare for forstyrrelse af den of-fentlige orden eller for enkeltpersoners eller det offentliges sikkerhed,eller at politiet afspærrer området omkring en boligblok, evakuerer byg-ninger og forhindrer beboere i at bevæge sig ind i deres bolig på grund afen overhængende fare for den offentlige orden mv. som følge af f.eks. enbombetrussel eller en mistanke om gasudslip.2.1.Som det fremgår af pkt. 1.1, har Justitsministeriet forestået det fore-liggende spørgsmål således, at der sigtes til, om forvaltningslovens reglerfinder anvendelse i forhold til de administrative frihedsberøvelser, sompolitiet kan foretage i medfør af politilovens §§ 5, 8 og 9.Det følger i den forbindelse af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at lovensom udgangspunkt kun gælder for behandlingen af sager, hvori der ereller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Bestemmel-serne i lovens kapitel 2 om inhabilitet gælder dog også for behandlingenaf sager om indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretlige di-spositioner, jf. lovens § 2, stk. 2. Bestemmelserne i lovens kapitel 8 omtavshedspligt m.v. gælder endvidere for al virksomhed, der udøves indenfor den offentlige forvaltning, jf. lovens § 2, stk. 3.

Det følger af det anførte, at forvaltningslovens regler om partsbeføjelser– herunder bl.a. retten til partsrepræsentation, partshøring m.v. – alenegælder i afgørelsessager.Om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb be-mærkes følgende:2.2.Spørgsmålet om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgø-relsesbegreb er behandlet i forarbejderne til forvaltningsloven, hvor derherom bl.a. er anført følgende, jf. Folketingstidende1985-86, tillæg A,spalte 115 f.:”Som fremhævet af offentlighedsudvalget i betænkningen side 338 [be-tænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision] må forslaget omat udvide offentlighedsprincippet til at omfatte al forvaltningsvirksomhedses på baggrund af, at de reale hensyn, der ligger bag gennemførelsen afoffentlighed i forvaltningen, efter udvalgets opfattelse principielt talermed samme styrke for at lade reglerne herom gælde såvel i afgørelsessa-ger som i andre slags sager, jfr. herved også betænkningen side 110.Noget tilsvarende gælder ikke generelt i forhold til de almindelige reglerfor forvaltningens sagsbehandling, der er optaget i det foreliggende for-slag til forvaltningslov. Regler om forudgående partshøring i lovforsla-gets kapitel 5 lader sig således ikke med mening udstrække til at skullefinde anvendelse på alle former for forvaltningens virksomhed, og detsamme gælder i hvert fald i det væsentlige for reglerne om begrundelse afforvaltningsafgørelser i lovforslagets kapitel 6, jfr. således også begrun-delsesudvalgets betænkning side 40f. [betænkning nr. 657/1972 om be-grundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v.].Det anførte er baggrunden for, at lovforslagets § 2 indeholder en snævre-re afgrænsning af anvendelsesområdet for forvaltningslovens regler endden, der er foreslået i offentlighedsloven.Bestemmelsen istk. 1indeholder hovedreglen om, at forvaltningslovenkun gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffetafgørelse af en forvaltningsmyndighed.Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs.udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i etforeliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder såledesnavnlig den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktiskforvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klientbehandling, un-dervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på attræffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltperso-ner.[…]Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter denadministrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af kon-krete forvaltningsakter.”6

Som det fremgår, sigtes der med udtrykket ”truffet afgørelse” i § 2, stk.1, til udfærdigelse af retsakter (konkrete forvaltningsakter), dvs. udtalel-ser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et forelig-gende tilfælde. Det er den administrative sagsbehandling i forbindelsemed udfærdigelsen af disse forvaltningsakter, der er lovens centrale an-vendelsesområde.2.3.Det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb er også behandlet i den for-valtningsretlige litteratur.Hos Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 3. udgave (1956), side 242ff., defineres en forvaltningsakt som en udtalelse fra en forvaltningsmyn-dighed, der har et konkret indhold, idet den er rettet til en enkelt personeller en bestemt flerhed af personer, og som går ud på at bestemme, hvadder er eller skal være gældende ret. Poul Andersen anfører endvidere, atdet undertiden fremhæves, at en forvaltningsakt er en ”øvrighedsakt”,som giver udtryk for den med offentlig magt udrustede statsvilje, og atder deri ligger det rigtige, at forvaltningsakten overvejende er retsforbin-dende for den, til hvem udtalelsen rettes. Forvaltningsakten er såledesudtryk for en retlig magt, og forvaltningsakten er en ”retsstiftende kends-gerning”, der udløser retsvirkninger i henhold til gældende ret. Poul An-dersen fremhæver endelig, at forvaltningsakten er en ensidig udtalelse,og at den har karakter af en viljeserklæring.Bent Christensen, Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 2.udgave (1997), anfører på side 37 f. følgende:”Forvaltningsakter er konkrete retsakter. De er slutprodukter, og de harretsvirkninger udadtil for den eller de borgere, som forvaltningsakten ret-ter sig til. Forvaltningsakten er – i modsætning til aftaler – sædvanligvisensidige i den forstand, at enighed mellem forvaltningen og borgeren ik-ke er nødvendig.[…]I praksis er forvaltningsakter sjældent svære at kende fra forvaltningensandre virkemidler. De bliver til som slutprodukt af en ret langvarig pro-ces og på grundlag af et ret omfattende faktisk og retligt materiale.Adressaten og eventuelle andre parter er simpelthen med under proces-sen, og forvaltningsakten har væsentlig og i tid vidtrækkende betydningfor adressaten.”

Jens Peter Christensen anfører i en anmeldelse af den nævnte bog fraHans Gammeltoft-Hansen m.fl. i UfR 2003 B.230 ff. bl.a. følgende:”[…] forarbejderne til forvaltningsloven [repræsenterer] nogle centralelovgiverforudsætninger vedrørende såvel rimeligheden som konsekven-serne af de retsgarantier, som er lovfæstet med forvaltningsloven. Hertilkan vist føjes, at sondringen mellem forvaltningsakter og faktisk forvalt-ningsvirksomhed i lovens forarbejder måske ikke er præget af den højereformallogik, men at det dog fremstår som klart og utvivlsomt, at man fralovgivningsmagtens side ikke har ønsket at strække forvaltningslovensgyldighedsområde længere end til de traditionelle forvaltningsakter. Nårforarbejderne er, som de er, er det, fordi man ikke har ønsket, at det skul-le gå for vidt. Den faktiske forvaltningsvirksomhed har man - blandt an-det ud fra praktiske og ressourcemæssige betragtninger - ikke ønsketskulle omfattes af forvaltningslovens regler. Det er ikke den højere logik,men et udtryk for et politisk valg.[…]Man kommer næppe heller uden om, at væsentlighedskriteriet stiller etbetydeligt krav om besindig omtanke til kriteriets udøver. Kriteriet kanblive elastik i metermål. Som Gammeltoft-Hansen anfører, er det åben-bart, at kriteriet er både vagt og standardpræget (s. 43).”

Hos John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001)er det på side 117 ff. anført, at den udvidede fortolkning af forvaltnings-lovens anvendelsesområde – som følger af den afgrænsning af afgørel-sesbegrebet, som følger af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st. – nedto-ner ”systemhensyn” og vel ikke er uden betænkeligheder. Det er såledesanført, at det synes bedst stemmende med lovens forarbejder at fortolkeafgørelsesbegrebet snævert. Det er i den forbindelse anført, at efter dennefortolkning må der i almindelighed lægges vægt på, om beslutningenovervejende er af retlig karakter – altså har som sit hovedformål at fast-sætte, hvad der er eller skal være ret i en bestemt situation. I den forbin-delse anføres det, at såfremt myndigheden ikke i den pågældende sag helt8

eller delvist selvstændigt (som et slutprodukt) har fastsat, hvad der er el-ler skal være ret i det pågældende tilfælde, er der principielt ikke tale omen afgørelse i forvaltningslovens forstand.Hos Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave(2009), side 91 ff., er der anført følgende:”V Forvaltningens retsakter[...]B. ForvaltningsakterForvaltningsakter anvendes i nogle tilfælde som et samlebegreb for alletyper af ensidige retsakter fra forvaltningen. Det almindelige er dog –som det også er tilfældet i nærværende fremstilling – at reservere beteg-nelsen for forvaltningens konkrete enkeltafgørelser. Det karakteristiskefor forvaltningsakten er herefter, at den ligesom anordningen er ensidigog rettet udadtil mod eksterne adressater. Forskellen fra anordninger lig-ger navnlig i, at forvaltningsakten er rettet til en bestemt fysisk eller juri-disk person, eller en bestemt flerhed af sådanne. Desuden adskiller densig afgørende fra anordningen ved at være konkret i den forstand, at denefter sit indhold angår et allerede eksisterende eller hypotetisk fuldt ka-rakteriseret enkelttilfælde (det aktuelle enkelttilfælde). Det bør endviderenævnes, at forvaltningsakten, uanset dens ensidige karakter, også har envis bindende virkning for udstederen.”

Også hos Jens Garde m.fl., Forvaltningsret Sagsbehandling, 6. udgave(2007), side 14, lægges det bl.a. på baggrund af forarbejderne til forvalt-ningsloven til grund, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand i ho-vedsagen svarer til en klassisk forvaltningsakt. Det er dog anført, at detikke kan afvises, at en nærmere afgræsning af lovens afgørelsesbegreb itvivlstilfælde må ske ud fra den pågældende beslutnings væsentlighedover for den eller de berørte og – hvor der fortsat er tvivl – ud fra det rea-le behov, den eller de berørte har for i den givne situation at blive omfat-tet af forvaltningslovens partsrettigheder.I tilknytning til den omtale af afgørelsesbegrebet i den juridiske litteratur,som er nævnt ovenfor, bemærkes det om de frihedsberøvelser (anholdel-ser), politiet kan iværksætte inden for strafferetsplejen, at John Vogter,a.st., side 134 anfører følgende:”De processuelle beslutninger under en straffesags efterforskning er ikkeomfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, hvad enten beslutningenskal forelægges retten eller ej. Det gælder f.eks. beslutninger om foreta-gelse af særlige efterforskningsskridt, såsom anholdelse, telefonaflytning,beslaglæggelse, ransagning m.v.”9

Der kan om frihedsberøvelse inden for strafferetsplejen desuden henvisestil Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 55.2.4.Der er også i retspraksis taget stilling til det nærmere indhold af for-valtningslovens afgørelsesbegreb.Højesteret har således f.eks. i en række sager taget stilling til, om noglepersonalemæssige dispositioner inden for den offentlige forvaltning kun-ne karakteriseres som afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. hervedUfR 2005.616 H, UfR 2005.622 H og UfR 2008.636 H.Det fremgår bl.a. af UfR 2005.616 og UfR 2008.636 H, at Højesteret vedbedømmelsen af, om de pågældende personalemæssige dispositionerkunne anses for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, har lagtvægt på den afgrænsning heraf, der følger af forarbejderne til forvalt-ningslovens § 2, stk. 1, jf. ovenfor under pkt. 2.2.Der kan også peges på UfR 2004.2229 H, hvor Højesteret fastslog, at Ju-stitsministeriets beslutning om at udlevere en borger til Storbritannien tilstrafforfølgning dér efter udleveringsloven måtte anses for at være enstraffeprocessuel beslutning i forbindelse med gennemførelsen af enstraffesag, og at beslutningen ikke var en afgørelse omfattet af forvalt-ningsloven.3.Justitsministeriet har til brug for besvarelsen af det foreliggendespørgsmål indhentet en udtalelse fra Rigspolitiet om, hvorvidt politiet ipraksis har anset beslutninger om frihedsberøvelse i henhold til politilo-vens §§ 5, 8 og 9 for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Rigspoliti-chefen har den 25. maj 2010 udtalt følgende:”[Rigspolitiet har] anmodet politikredsene om en udtalelse om, hvorvidtman i praksis har anvendt forvaltningslovens regler i forbindelse med fo-retagelse af administrative frihedsberøvelser i medfør af politilovens §§5, 8 og 9. Rigspolitiet har i den forbindelse tilkendegivet, at spørgsmålettillige omfatter de administrative frihedsberøvelser, som politiet tidligereforetog i medfør af retsplejelovens § 108 – og eventuelt i medfør af § 12 ipolitiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871, der vedrører indgrebover for offentlige forsamlinger.Det kan oplyses, at langt de fleste politikredse har tilkendegivet, at manikke direkte anvender forvaltningslovens regler i forbindelse med iværk-sættelse af administrative frihedsberøvelser, men at man anvender de al-mindelige forvaltningsretlige grundprincipper om proportionalitet og sag-lighed i forvaltningen.10

En politikreds finder det tvivlsomt, om en administrativ frihedsberøvelsekan anses som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og har i denforbindelse oplyst, at de forvaltningsretlige principper må finde anven-delse i det omfang, det – under hensyn til den konkrete situation – prak-tisk kan lade sig gøre.En række politikredse har anført, at partshøring og begrundelse – i detomfang den konkrete situation tillader det – gives mundtligt i forbindelsemed iværksættelse af frihedsberøvelsen.På ovennævnte baggrund kan det konstateres, at forvaltningsretligegrundprincipper om saglighed og proportionalitet selvsagt i praksis erblevet fulgt i forbindelse med iværksættelse af administrative frihedsbe-røvelser, men at landets politikredse ikke i praksis har behandlet eller be-tragtet sådanne som afgørelser i forvaltningslovens forstand.I tilknytning til det ovenfor anførte skal Rigspolitiet bemærke, at det erRigspolitiets opfattelse, at iværksættelse af administrative frihedsberøvel-ser ikke skal betragtes som afgørelser i forvaltningslovens forstand. Detgælder både administrative frihedsberøvelser efter politilovens §§ 5, 8 og9 og efter de tidligere gældende hjemmelsbestemmelser i retsplejelovens§ 108, § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 i politiloven fra 1871.En stringent anvendelse af forvaltningslovens regler ville i øvrigt værevanskeligt at forene med formålet med iværksættelse af administrativefrihedsberøvelser, idet sådanne indgreb typisk anvendes under spontaneomstændigheder og ofte i forbindelse med forsamlinger af større menne-skemængder, f.eks. i forbindelse med pludseligt opståede uroligheder vedfodboldkampe eller demonstrationer.Herudover henledes opmærksomheden på, at Rigspolitiet i en rundskri-velse af 12. december 2009 orienterede politikredsene om ændringen afpolitiloven, jf. lov nr. 1107 af 1. december 2009 om ændring af straffelo-ven og lov om politiets virksomhed (politiloven), der indebar, at 6-timersgrænsen for varigheden af frihedsberøvelse efter politilovens § 8, stk. 4,2. pkt. (om forsamlinger), og § 9, stk. 3, 2. pkt. (om opløb) blev forlængettil 12 timer.I den forbindelse henledte Rigspolitiet politikredsenes opmærksomhedpå, at der ikke er foretaget ændringer af betingelserne for at foretage fri-hedsberøvelse efter politilovens §§ 8 og 9, og at frihedsberøvelse såledesfortsat kan ske for at afværge en konkret og nærliggende fare for forstyr-relse af den offentlige orden m.v. eller for enkeltpersoners eller den of-fentlige sikkerhed.Rigspolitiet anførte endvidere, at frihedsberøvelse fortsat alene vil kunneanvendes, hvis det er nødvendigt i den konkrete situation, og hvis mindreindgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren. Fri-hedsberøvelsen skal endvidere fortsat være så kortvarig og skånsom sommuligt, og personen skal løslades, så snart de omstændigheder, der gavanledning til frihedsberøvelsen, ikke længere er til stede.Endelig blev det anført, at frihedsberøvelsen og dens varighed i det kon-krete tilfælde skal være nødvendig og forsvarlig set i forhold til den fare,der søges afværget med frihedsberøvelsen, og at proportionalitetsvurde-11

ringen bl.a. afhænger af frihedsberøvelsens varighed, således at vurderin-gen alt andet lige skærpes, jo længere frihedsberøvelsen varer.I rundskrivelsen anmodede Rigspolitiet i øvrigt politikredsene om at dra-ge omsorg for, at der altid sker orientering af personer, der frihedsberøvesadministrativt efter politiloven, om adgangen til at indbringe spørgsmåletom frihedsberøvelsen for domstolene, jf. retsplejelovens kapitel 43 a.Rigspolitiet har således orienteret politikredsene om de forvaltningsretli-ge principper, der skal finde anvendelse i forbindelse iværksættelse afadministrative frihedsberøvelser, hvorimod Rigspolitiet – i overensstem-melse med det ovenfor anførte – ikke har anført, at iværksættelse af ad-ministrative frihedsberøvelser skal betragtes som afgørelser i forvalt-ningslovens forstand.”

4.1.I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt politiets beslutning om at fri-hedsberøve borgere uden for strafferetsplejen efter politilovens §§ 5, 8eller 9 med henblik på fareafværgelse er en afgørelse i forvaltningslovensforstand, skal Justitsministeriet bemærke følgende:Der er ikke i politiloven eller denne lovs forarbejder taget udtrykkeligtstilling til, om politiets administrative frihedsberøvelser efter politilovens§§ 5, 8 eller 9 har karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand.Der er, så vidt det er Justitsministeriet bekendt, heller ikke i retspraksiseller i Folketingets Ombudsmands praksis taget stilling til det nævntespørgsmål. Spørgsmålet ses heller ikke omtalt i den forvaltningsretligelitteratur.Så vidt det er Justitsministeriet bekendt, er der endvidere ikke – hverken iretspraksis eller i den forvaltningsretlige litteratur – taget stilling til, omde administrative frihedsberøvelser, som politiet tidligere foretog i med-før af navnlig retsplejelovens § 108, der udgjorde hjemmelsgrundlagetfor visse administrative frihedsberøvelser, før politiloven trådte i kraft (jf.ovenfor under pkt. 1.2), havde karakter af afgørelser i forvaltningslovensforstand.For så vidt angår forvaltningsmyndighedernes praksis skal Justitsministe-riet henvise til det, der anført i den udtalelse fra Rigspolitichefen af 25.maj 2010, som er nævnt i pkt. 3. Heraf fremgår det, at politiet i praksisikke har anset administrative frihedsberøvelser, som der i dag er hjemmeltil at foretage efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, for afgørelser i forvalt-ningslovens forstand. Det samme gjorde sig gældende, da hjemlen hertilfandtes i retsplejelovens § 108 samt i § 12 i politiloven fra 1863 og § 10 ipolitiloven fra 1871.12

4.2.Ved vurderingen af, om politiets beslutning om administrativ fri-hedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, har karakter af en afgørel-se i forvaltningslovens forstand, kan der herefter – med henvisning tildet, der er anført ovenfor under pkt. 2 om forvaltningslovens afgørelses-begreb – peges på, at en sådan beslutning vil være karakteriseret vednogle af de elementer, der i almindelighed kendetegner en forvaltnings-retlig afgørelse.Der kan således peges på, at beslutningen om at foretage en administrativfrihedsberøvelse vil bero på politiets ensidige disposition, som forudsæt-ter, at visse retlige betingelser er opfyldt, at beslutningen om administra-tiv frihedsberøvelse vil have et konkret indhold, at den vil være rettet ud-adtil mod eksterne adressater, og at beslutningen vil have bindende virk-ning for de pågældende adressater.Ved en beslutning om administrativ frihedsberøvelse i henhold til politi-loven kan det således siges at blive fastsat, hvad der er eller skal være reti et foreliggende tilfælde i den forstand, at adressaten for beslutningen erforpligtet til at forblive på det pågældende sted, og således ikke må forla-de stedet mod politiets vilje.På denne baggrund kan det anføres, at de nævnte forhold vedrørende ka-rakteren af politiets beslutning om administrativ frihedsberøvelse talerfor at anse en sådan beslutning efter politilovens §§ 5, 8 og 9 for en afgø-relse i forvaltningslovens forstand.4.3.1.Heroverfor kan der imidlertid peges på en række forhold, der talerimod at anse politiets beslutninger om frihedsberøvelse efter politilovens§§ 5, 8 og 9 for afgørelser i forvaltningslovens forstand.4.3.2.For det første kan der peges på en række forhold ved de nævntebeslutninger, der taler imod at betragte dem som forvaltningsretlige afgø-relser.Der kan mere overordnet henvises til, at politiets beføjelser til at foretagede indgreb, der i dag er reguleret i politiloven, som anført under pkt. 1.2generelt vedrører en forvaltningsmæssig virksomhed, som er knyttet til etområde, hvor der træffes en række beslutninger i forhold til borgerne,som ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Der kan i den forbindelse peges på, at de beslutninger om administrativfrihedsberøvelse, der i dag har hjemmel i politilovens §§ 5, 8 og 9, tidli-gere havde hjemmel i retsplejelovens § 108 samt i § 12 i politiloven fra1863 og § 10 i politiloven fra 1871, og at Rigspolitiet har oplyst, at det ipolitiets praksis ikke har været lagt til grund, at sådanne frihedsberøvel-ser var afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. pkt. 3 ovenfor.Til støtte for, at de omhandlede frihedsberøvelser heller ikke efter gen-nemførelsen af politiloven skal anses for afgørelser i forvaltningslovensforstand, kan det anføres, at en sådan principiel ændring måtte forudsætteklare holdepunkter i f.eks. det lovforslag, der lå til grund for politiloven,og at sådanne holdepunkter ikke foreligger.Der kan i forlængelse heraf peges på, at politiet heller ikke efter gennem-førelsen af politiloven i politiets praksis har anset de pågældende friheds-berøvelser for afgørelser.I forhold til politiets beslutning om frihedsberøvelse efter politilovens §§5, 8 og 9 kan der endvidere konkret peges på, at de materielle betingelser,som lovgivningsmagten har fastlagt for, at der kan foretages frihedsberø-velse efter disse bestemmelser, indebærer, at forvaltningslovens partsbe-føjelser ikke er egnede til at finde anvendelse i forhold til sådanne be-slutninger, og det kan anføres, at dette understøtter, at de pågældende be-slutninger ikke skal anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.Der kan herved nærmere henvises til, at forvaltningslovens partsbeføjel-ser som f.eks. retten til partshøring navnlig har betydning, inden en afgø-relse træffes, jf. nærmere under pkt. 6 nedenfor. Heroverfor står, at desituationer, hvor det kan komme på tale at frihedsberøve i henhold til po-litiloven, er kendetegnet ved, at beslutningen om, hvorvidt der skal fri-hedsberøves, i almindelighed skal træffes meget hurtigt og ”på stedet”.Frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 kan således kun ske, hvisdet sker med henblik på at ”afværge fare” for de i bestemmelserne angiv-ne politiretlige beskyttelsesinteresser. Det er i den forbindelse en betin-gelse for at foretage indgrebet, at der er konstateret en konkret og nærlig-gende fare for forstyrrelse – og i de tilfælde, der er omfattet af politilo-vens § 8 betydelig forstyrrelse – af de pågældende beskyttelsesinteresser.Det kan i forlængelse heraf anføres, at formålet med politilovens reglerom (konkret) fareafværgelse formentlig i almindelighed ville fortabes,14

hvis iværksættelsen af frihedsberøvelsen skulle afvente, at forvaltnings-lovens partsbeføjelser – f.eks. partshøring – blev iagttaget.Der kan endvidere peges på, at det på den ene side følger af politilovensforarbejder (jf. pkt. 1.1 ovenfor), at politiet som udgangspunkt skal gåfrem efter retsplejelovens regler, hvis et forhold må antages at ville med-føre strafferetlig forfølgning mod den, der udsættes for indgrebet, men atpolitiet på den anden side i den konkrete situation, hvor der er behov foren øjeblikkelig indskriden på grund af en konkret og nærliggende fare forsikkerheden eller den offentlige orden, ikke vil være forpligtet til forin-den nærmere at vurdere, om hjemmelsgrundlaget for et indgreb formeltvil være den relevante del af retsplejeloven eller bestemmelserne i politi-loven.I forhold til frihedsberøvelser betyder det anførte, at politiet i en konkretsituation som den beskrevne ikke behøver at tage stilling til, hvorvidt derer tale om en anholdelse i henhold til retsplejeloven (i forhold til hvilkenforvaltningslovens partsbeføjelser ikke gælder, jf. pkt. 2.3) eller en fri-hedsberøvelse efter politiloven.Det kan i forlængelse heraf anføres, at den beskrevne forudsætning hoslovgivningsmagten ville savne mening, hvis de omhandlede administrati-ve frihedsberøvelser efter politiloven – i modsætning til anholdelser efterretsplejeloven – skulle anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.Dette skyldes, at politiet jo i givet fald – inden frihedsberøvelsens iværk-sættelse – måtte tage stilling til det materielle hjemmelsgrundlag for atkunne vurdere, om beslutningens adressat havde forvaltningslovenspartsbeføjelser, og i givet fald tage stilling til, om betingelserne for f.eks.at undlade partshøring var opfyldt, jf. herom nedenfor under pkt. 6. Dettetaler i sig selv for, at politiets beslutninger om administrativ frihedsberø-velse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er afgørelser i forvaltningslo-vens forstand.4.3.3.Herudover kan der peges på, at Højesteret i bl.a. de nyere domme,som er nævnt ovenfor under pkt. 2.4, har lagt det afgørelsesbegreb, somfølger af forvaltningslovens forarbejder, til grund.Der kan i den forbindelse – på baggrund af det, der under pkt. 2 er anførtom den nærmere forståelse af afgørelsesbegrebet – peges på, at de om-handlede beslutninger efter politilovens §§ 5, 8 og 9 om administrativ15

frihedsberøvelse mangler nogle af de elementer, der kendetegner afgørel-ser i forvaltningslovens forstand.Der kan herved henvises til, at det som anført under pkt. 2.2 i forarbej-derne til forvaltningsloven bl.a. er anført, at der med udtrykket ”truffetafgørelse” sigtes til udfærdigelse af retsakter, og at det centrale anvendel-sesområde for forvaltningsloven herefter er den administrative sagsbe-handling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.Herudover kan der peges på, at der i (dele af) den forvaltningsretlige lit-teratur, jf. pkt. 2.3, bl.a. er peget på, at en forvaltningsakt er et slutpro-dukt, som er resultatet af en ret langvarig proces, at en forvaltningsaktbliver til på grundlag af et ret omfattende faktisk og retligt materiale, ogat en forvaltningsakt i tid har vidtrækkende betydning for adressaten.I forlængelse heraf kan det anføres, at der i almindelighed ikke vil væretale om, at politiets beslutning om at foretage indgreb i form af frihedsbe-røvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9 er et slutprodukt, der bliver tilefter en langvarig proces, og som udmønter sig i en ”egentlig forvalt-ningsakt”. Beslutningen om at foretage sådanne indgreb efter politilovenskal i sagens natur som hovedregel træffes meget hurtigt af politiet påbaggrund af en konkret faktisk situation med henblik på konkret afvær-gelse af nærliggende fare for den offentlige fred og orden samt enkeltper-soners og den offentlige sikkerhed mv. Der kan herved også henvises tilden under pkt. 4.3.2 behandlede lovgiverforudsætning, hvorefter politiet iden konkrete situation, hvor der er behov for en øjeblikkelig indskridenpå grund af en konkret og nærliggende fare for sikkerheden eller den of-fentlige orden, ikke vil være forpligtet til forinden nærmere at vurdere,om hjemmelsgrundlaget for et indgreb formelt vil være retsplejelovensregler eller bestemmelserne i politiloven, jf. omtalen af politilovens for-arbejder i pkt. 1.1.4.4.På baggrund af det, der er anført under pkt. 4.1-4.3, er Justitsministe-riets mest tilbøjelig til at mene, at politiets beslutninger om administrativfrihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er afgørelser i for-valtningslovens forstand.5.Justitsministeriet skal bemærke, at det forhold, at en administrativ fri-hedsberøvelse efter politiloven ikke anses for en afgørelse i forvaltnings-lovens forstand, ikke indebærer, at der ikke gælder regler for de pågæl-dende beslutninger.16

Politiet vil således i alle tilfælde i sit virke skulle overholde god forvalt-ningsskik og agere inden for de rammer, der kan udledes af de almindeli-ge forvaltningsretlige principper om proportionalitet og saglighed samtde betingelser for frihedsberøvelsens iværksættelse, der følger af politi-lovens §§ 5, 8 og 9. Det vil bl.a. sige, at frihedsberøvelsen i det enkeltetilfælde skal være nødvendig, proportional, udgøre det mindst indgriben-de og tilstrækkelige middel samt i øvrigt være sagligt begrundet. Derhenvises i den forbindelse til Rigspolitiets udtalelse, som er citeret underpkt. 3.Der kan endvidere klages til politidirektøren og eventuelt rigspolitichefenover politimæssige (operationelle) dispositioner uden for strafferetsple-jen, ligesom der i medfør retsplejelovens § 1019 er mulighed for at klagetil vedkommende statsadvokat over politiets adfærd i tjenesten. Den fri-hedsberøvede vil således bl.a. kunne klage over, at vedkommende er ble-vet tilbageholdt på et fejlagtigt grundlag, at der har været kritisable for-hold under tilbageholdelsen, at tilbageholdelsen har været for langvarig,og at politiet har været for hårdhændet.Hertil kommer, at der i forhold til administrative frihedsberøvelser efterpolitiloven – ligesom i forhold til administrative frihedsberøvelser indenfor andre retsområder – gælder en særlig let adgang til domstolsprøvelseaf frihedsberøvelsens lovlighed efter retsplejelovens kapitel 43 a. Efterreglerne i det pågældende kapitel kan den, der har været frihedsberøvet,således over for den myndighed, som har besluttet frihedsberøvelsen,fremsætte begæring om domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlig-hed, hvorefter myndigheden indbringer sagen for retten. Forelæggelse forretten skal finde sted inden fem søgnedage efter begæringens fremsættel-se. Begæringen skal som udgangspunkt fremsættes inden 4 uger efter fri-hedsberøvelsens ophør. Retten drager omsorg for sagens oplysning ogbeskikker bl.a. en advokat for den, som har været frihedsberøvet, med-mindre han eller hun selv har antaget en advokat.Det bemærkes i den forbindelse, at Københavns Politi over for Justitsmi-nisteriet har oplyst, at der ved tilbageholdelser efter politiloven udleveresen vejledning, der beskriver bl.a. muligheden for at klage over politietsdispositioner og adfærd, samt muligheden for domstolsprøvelse af fri-hedsberøvelsens lovlighed.6.Justitsministeriet finder herudover grund til at bemærke, at selv hvis enbeslutning om administrativ frihedsberøvelse efter bestemmelserne i po-17

litilovens §§ 5, 8 og 9 måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovensforstand, ville det antageligvis i forhold til forvaltningslovens bestem-melser (i §§ 9-26) om partsbeføjelser kun have meget begrænset praktiskbetydning. Om baggrunden herfor kan nærmere oplyses følgende:De nævnte partsbeføjelser findes i forvaltningslovens § 8, stk. 1, ompartsrepræsentation, i § 9, stk. 1, om partens aktindsigt, i § 11, stk. 1, ompartens ret til udsættelse med henblik på at gøre sig bekendt med doku-menterne, i § 19, stk. 1, om partshøring, og i § 21, stk. 1, om udtaleret.Fælles for de nævnte bestemmelser er, at der kan gøres undtagelse, bl.a.hvis partens interesse i at kunne udnytte de pågældende partsbeføjelserfindes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige interesser, jf.f.eks. forvaltningslovens § 8, stk. 2, § 19, stk. 2, nr. 3, og § 21, stk. 2, nr.2.Fravigelsen af forvaltningslovens partsbeføjelser efter de nævnte be-stemmelser forudsætter, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en konkretafvejning af på den ene side partens interesse i at opnå den pågældendepartsrettighed og på den anden side de væsentlige hensyn til offentligeinteresser, jf. herom bl.a. bemærkningerne til § 8, stk. 2, i Folketingsti-dende 1985-86, tillæg A, sp. 132, samt John Vogter, Forvaltningslovenmed kommentarer, 3. udgave (2001), side 245 f., side 407 f. og side 418f., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002),side 526 og side 539 f., samt Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, Retssik-kerhed, Proces, Sagsbehandling, 2. udgave (2006), side 297 f.Det er Justitsministeriets opfattelse, at der f.eks. vil kunne ske en fravi-gelse af de nævnte regler om partsbeføjelser, når tungtvejende samfunds-hensyn nødvendiggør et øjeblikkeligt indgreb, eller hvor afgørelsen eftersagens karakter eller forholdets natur må træffes omgående. Begge dissebetingelser vil antageligvis i almindelighed være opfyldt ved politietsbeslutninger om frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 eller 9, jf.herved omtalen i pkt. 1.1 af betingelserne for at træffe disse beslutninger.Det følger herudover af forvaltningslovens § 22, at en afgørelse, når denmeddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse (jf. herom § 24),medmindre afgørelsen fuldt ud giver parten medhold. Ved afgørelser,som meddeles mundtligt, følger det af forvaltningslovens § 23, at partensom udgangspunkt kan forlange efterfølgende at få en skriftlig begrun-delse for afgørelsen.

Forvaltningslovens indeholder endelig i § 25 regler om klagevejledning,og i § 26 regler om, at afgørelser, der kun kan indbringes for domstoleneunder iagttagelse af en lovbestemt frist for sagens anlæg, skal være led-saget af oplysning herom.Som nævnt under pkt. 4.3.2 er de situationer, hvor det kan komme på taleat frihedsberøve i henhold til politiloven, kendetegnet ved, at beslutnin-gen om, hvorvidt der skal frihedsberøves, i almindelighed skal træffesmeget hurtigt og ”på stedet”. Det må derfor antages, at disse beslutningeri praksis vil blive meddelt adressaterne mundtligt og af den grund ikkevil skulle være ledsaget af en begrundelse efter forvaltningslovens § 22,ligesom de af samme grund ikke vil skulle være ledsaget af en klagevej-ledning efter forvaltningslovens § 25.Den frihedsberøvede person ville dog efterfølgende kunne anmode omaktindsigt efter forvaltningslovens regler om partsindsigt (§§ 9-18) i dedokumenter, der måtte vedrøre den pågældendes sag, ligesom vedkom-mende ville kunne forlange en skriftlig begrundelse for frihedsberøvelsenefter forvaltningslovens § 23.Afslutningsvis bemærkes for god ordens skyld, at som omtalt i pkt. 4.4 erJustitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at politiets beslutninger omadministrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 ikke er af-gørelser i forvaltningslovens forstand, og spørgsmålet om en eventueliagttagelse af forvaltningslovens bestemmelser om partsbeføjelser er så-ledes allerede af denne grund ikke aktuelt i forhold til sådanne beslutnin-ger.